地方债新规重构融资体系 城投债未来何去何从?

  继8月31日新预算法赋予地方政府有条件举债权限后,10月2日,国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》),将建立地方政府性债务风险预警机制和风险应急处置机制,地方政府对其举借的债务负有偿还责任,美高梅娱乐网址政府实行不救助原则,并剥离融资平台企业政府融资职能。这是国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理,标志着我国地方政府性债务管理的完整制度框架搭建完成。

  与新预算法允许地方政府适度举债、但设置“八道防火墙”严控风险的宗旨吻合,《意见》更强调“疏堵结合”,对地方政府如何举债融资、举借债务如何使用和管理、如何偿还、如何处理存量债务和在建项目后续融资等问题全面做出规定。

  财政部财政科学研究所所长刘尚希表示,形成“借、用、还”一体化管理机制,改变目前不同部门“各管一段”的状况,是化解债务风险的关键。为使地方政府规范举债,合理用债、还债,意见加上了道道“紧箍咒”。例如,地方政府不得通过企事业单位举债;举债规模不得超过限额,并将地方政府性债务纳入全口径预算管理,接受人大监督;举借的债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出;地方政府对其债务自负偿还责任,美高梅娱乐网址政府实行不救助原则。

  据国家审计署数据,截至去年6月底,地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元,负有担保责任的债务2.66万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。财政部测算,如果将后两类债务按近年来政府实际代偿比例折算,地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元,其中地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务超过4万亿元。“从审计结果看,目前中国地方政府债务风险总体可控。”财政部部长楼继伟此前表示,但也要警惕政府通过融资平台等渠道举借的债务多数未纳入预算管理,脱离美高梅娱乐网址和同级人大监督,存在着主体混乱、渠道多元、成本高昂、风险集聚的趋势和特点。

  在业内专家看来,无论是新预算法还是国务院《意见》,都将改革利剑指向了一直作为地方政府举债通道的地方政府融资平台。为了彻底堵住这一“暗道”,《意见》不仅重提剥离融资平台企业政府融资职能,更是强调了融资平台企业不得新增政府债务,这也意味着未来不存在有政府信用背书的“城投债”。

  业内人士称,此次国务院全面规范地方债务管理的一大亮点,是打破了以往出台的有关地方债管理政策法规“更侧重于如何堵后门”的局限性,更强调“疏堵结合”。如在为地方政府举债加设安全闸门的同时,新规也充分考虑了地方政府的合理融资需求,并通过分类处置的方式,拓宽了地方政府的融资渠道。意见鼓励承担政府与社会资本合作(PPP)项目的企业积极通过银行贷款、企业债、中期票据等市场化方式融资;对融资平台在建公益性项目,允许过渡期内继续通过银行贷款等原定融资方式筹资建设。同时允许地方政府为保障性住房、公路、水利等项目建设发行专项债券,或者将一般债券资金用到这些领域,增加新的资金来源。

  随着《意见》的颁布实施,现存的大量的地方政府融资平台以及由此衍生出来的城投债又将迎来哪些变化呢?资料显示,近年来,因为财政软约束以及政府隐性担保等问题,城投债作为特殊群体一直是债券市场的“香饽饽”,甚至在民营企业屡现违约边缘、债券市场面临信用重估的情况下成为投资者追捧的对象。同时,基于地方政府的信用背书,城投债往往能够获得高于同类债券的评级。

  兴业证券研究报告认为,地方政府举债融资的唯一有效合规途径即通过发行政府债券融资,也就排除了之前采取各种依赖平台企业进行的融资方式,比如平台贷款、信托贷款、平台债等举债方式的合规性。不仅在一定程度上对地方财政预算形成市场约束,改变其过度依赖地方融资平台和卖地为主的融资模式,也有助于理顺地方政府的法定负债主体和偿债主体地位。同时,明确举债主体,划清企业和政府界限,将硬化财政约束,打破一贯以来的财政兜底思维,短期而言,可能会使得大量的城投债信用风险被重新定价。

  不过,多数市场人士认为《意见》对存量债务兜底的态度进一步降低了低评级城投债的违约风险。国泰君安债券研究员徐寒飞也认为,以政府信用接管过去的融资平台信用,将政府债务纳入预算管理,将有效降低政府新增融资成本和支付压力。同时,基于规范增量与化解存量之间存在的内在矛盾,《意见》要求的防范风险、稳健推进原则明确给予了化解存量债务风险的空间,政府债务不会系统性暴露再融资风险,对整体城投债的影响是偏积极和正面的。

  但他同时提醒,考虑到投资者预期和对政策解读的分歧,城投债市场业务存在一定的局部风险,包括新增城投债可能“变质”、部分存量城投债可能与政府债务“脱钩”、当前城投债分化逻辑可能逆转,未来部分东部债务负担重地区的城投债有边缘化的风险,而部分虽然财力弱但政府债务负担轻的中西部城投债可能存在价值重估的机会。城投债市场对“利好”反应充分,对短期“利空”反应不足,预计短期内市场将出现一定幅度的波动。

  联合资信评级总监刘小平则认为,长期看,城投企业业务转型是必然,传统城投债将逐渐被地方政府的一般债务及专项债务、企业的项目收益债及普通企业债等替代。短期内,地方政府债的发行将提速,发行规模有望扩大,这将对城投债形成一定的分流。同时,由于城投企业获取政府支撑的方式将发生改变,传统的政府显性和隐性担保的方式将减弱,城投企业传统发债方式及条件将进一步收紧。城投企业的业务转型也需经历一段时间,而城投企业作为“新型城镇化”重要经营载体,在当前过渡阶段,除了项目收益债券的扩容外,针对城投企业的债券产品创新将迫在眉睫。

编辑:高国华  来源:金融时报     美高梅娱乐:2014年10月11日 11:10
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