PPP模式是化解地方债务的良药吗?

  日前,国务院办公厅下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,意见提出,赋予地方政府依法适度举债融资权限,加快建立规范的地方政府举债融资机制,坚决制止地方政府违法违规举债。在这份4000余字的意见中,推广使用政府与社会资本合作模式(PPP)被置于建立举债融资机制这一部分,引起市场各方关注。

  自去年末有关方面正式提出PPP模式以来,这一模式迅速引发热议。本次国务院发文,将PPP模式列入建立规范的地方政府举债融资机制之中,可见对其化解地方政府债务压力、缓解城镇化资金短缺矛盾的功用寄予厚望。但是,在国内尚处于摸索期的PPP模式,若要担此重任,显然需要制度的配合与实践的检验。

  政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership,PPP)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。其核心特征被认为是伙伴关系、利益共享和风险分担。

  从当前经济社会发展看,PPP模式被认为具有重要的现实意义。比如通过PPP模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目,可以拓宽城镇化建设融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制;有利于整合社会资源,盘活社会存量资本,激发民间投资活力;有利于简政放权,更好地实现政府职能转变;是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。也正因此,PPP模式甫一提出,就颇受期待。

  特别是在地方政府性债务总额较高,未来偿还压力较重,且城镇化所需资金缺口较大的情况下,PPP模式所具有的融资渠道功能迅速吸引了各方关注。

  一直以来,地方政府缺乏规范透明的融资机制,债务偿还压力始终令人担忧。截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元,今年需偿还约2.4万亿元。与此同时,地方政府举债融资不规范,即多头举债,举借主体多达15.4万家,包括各级政府机关、融资平台等,举债方式又过多、过滥,包括银行贷款、企业债、中票、信托、回购(BT)等30余种。并且,由于融资成本较高,部分地方政府因此背上沉重的债务利息负担。

  因此,建立规范的地方政府举债融资机制,为业内各方期待已久。此前经国务院批准,全国有10个省市陆续试点地方政府债券自发自还,这意味着地方政府融资机制向市政债迈出重要一步。本次国务院发文,明确赋予地方政府依法适度举债融资权限,也是对此前不久通过的新《预算法》相关条款的具体落实。

  PPP模式是在赋予地方政府发债权之外开辟的又一条重要融资渠道。国务院在意见中指出,鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营;投资者或特别目的企业可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。

  从实践来看,有关部委以及部分地方政府已经开始力推PPP模式。此前不久,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》称,将在全国范围内开展PPP项目示范。同时,福建、江苏、重庆等地相继推出诸多PPP项目。比如福建省出台了PPP试点引导意见,同时向社会发布了28个项目推荐开展PPP试点,总投资1478.6亿元;江苏省也在近期推出首批15个PPP试点项目,总投资额接近900亿元;重庆推出10个PPP战略合作项目,资产总额达1000亿元。

  值得强调的是,PPP模式在受到高度重视甚至追捧之际,有关方面也有必要保持一分沉着。一方面,要防止部分地方将那些没有条件的项目也采用PPP模式,或因采用PPP模式给服务质量带来下降;另一方面,要防范PPP项目“挂羊头卖狗肉”、“形似神不似”,比如名为PPP,其实是一种变相的高利贷或债转股。此外,也要充分考虑地方政府的财政负担情况,量力而行,防止部分项目风险最终转变为财政风险。

  在法律法规还不健全,相关运作机制和管理经验的积累还不足的情况下,推广PPP将是一个循序渐进的过程,不能“一哄而上”。对此,财政部部长楼继伟提出,要处理好“三个关系”,即政府与市场的关系、当前与长远的关系以及传统与创新的关系。只有正确处理好上述关系,健全相关制度,PPP模式才能真正发挥出应有的功效。

编辑:赵洋  来源:金融时报     美高梅娱乐:2014年10月11日 11:10
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